W ramach kontynuacji wspólnej inicjatywy Departamentu Audytu Sektora Finansów Publicznych oraz Stowarzyszenia Audytorów Wewnętrznych IIA Polska w dniu 26 stycznia 2012 r. w Ministerstwie Finansów odbyło się kolejne spotkanie z audytorami wewnętrznymi jednostek sektora finansów publicznych. W części spotkania wziął udział Podsekretarz Stanu Pan Mirosław Sekuła, który od 22 grudnia 2011 r. z upoważnienia Ministra Finansów wykonuje należące do właściwości Ministra zadania w zakresie koordynacji kontroli zarządczej i audytu wewnętrznego. Spotkanie poprowadziła Pani Agnieszka Giebel, Zastępca Dyrektora Departamentu Audytu Sektora Finansów Publicznych Ministerstwa Finansów. Zarząd SAW IIA Polska reprezentowała Pani Joanna Mrowicka, Prezes Stowarzyszenia Audytorów Wewnętrznych IIA Polska.

Na początku spotkania Pani Dyrektor Agnieszka Giebel powitała uczestników i prelegentów oraz krótko przedstawiła, jakie tematy będą wygłaszane na spotkaniu:

Pani Dyrektor Agnieszka Giebel wyraziła radość, że przedstawiciel NIK przyjął zaproszenie na spotkanie w celu podzielenia się uwagami po przeprowadzonych kontrolach w wybranych jednostkach samorządu terytorialnego (jst). Zadowolenie wyraziła również z przybycia na spotkanie Pani Joanny Mrowickiej, Prezesa SAW IIA Polska, która będzie prezentowała stanowisko SAW odnośnie wniosków pokontrolnych NIK. Zaproszenie prelegentów do Ministerstwa Finansów oznacza jednoznacznie, że stworzony został klimat do rzetelnego i sensownego wykorzystania wniosków pokontrolnych NIK dla polepszenia jakości pracy komórek audytu wewnętrznego i jednostek.

W merytorycznej części prelekcji zabrał głos Pan Mariusz Sujka, wieloletni pracownik NIK, certyfikowany audytor wewnętrzny (CGAP), obecnie Wicedyrektor Delegatury NIK w Gdańsku. Przedstawiciel NIK na wstępie swojej prezentacji wyjaśnił, że Najwyższa Izba Kontroli:

Sięgając do historii (tj. do okresu przedakcesyjnego) Pan Sujka zauważył, że UE rozszerzała się o nowe państwa, w których funkcjonowało różne rozumienie kontroli wewnętrznej i audytu wewnętrznego. Rozwiązaniem tej sytuacji miała być opracowana w latach 90-tych koncepcja Publicznej Wewnętrznej Kontroli Finansowej, opartej na 3 filarach:

Dokonany przed rozpoczęciem budowy systemu PWKF w Polsce przegląd SIGMA, dotyczący systemu kontroli wewnętrznej i audytu wewnętrznego zidentyfikował liczne dysfunkcje, które były inspiracją do wydania zaleceń wdrożenia:

Z kolei z wyników działalności kontrolnej NIK w jsfp wynikało, że kontrola wewnętrzna funkcjonuje słabo (miała w przeważającej mierze charakter kontroli ex post, instytucjonalnej, a nie kontroli zarządczej). W konsekwencji dopiero kontrole NIK ujawniały nieprawidłowości, które mogły być wykrywane przez kontrolę wewnętrzną i sygnalizowane kierownictwu jednostki.

Jak podkreślił prelegent, w Polsce do dnia dzisiejszego jest wiele do zrobienia. Obecnie, według danych Transparency International za 2010 r., Polska w badaniu postrzegania korupcji zajęła 41 miejsce wśród 178 krajów, zaś w Europie została sklasyfikowana na 21 miejscu spośród 30 klasyfikowanych krajów. Przy czym zwrócił uwagę, że mając na uwadze koncepcję Publicznej Wewnętrznej Kontroli Finansowej, kontrola zarządcza oraz audyt wewnętrzny jawią się jako narzędzia zapewniania właściwego poziomu rozliczalności działań administracji publicznej w stosunku do obywatela.

Przystępując do omówienia wyników kontroli przeprowadzonej w jst Pan Sujka wskazał, iż z przeprowadzonej kontroli wynikał wniosek, że wielu kierowników jst nie ma wystarczającej świadomości korzyści wynikających z wprowadzania systemu kontroli zarządczej i audytu wewnętrznego. Nie wszyscy kierownicy zwracali również wystarczającą uwagę na wyznaczane cele, analizę ryzyka i środki kontroli, co stanowi klucz do większej oszczędności.

Wielu kierowników i pracowników kontrolowanych jst podnosiło fakt, że nie ma prawnego obowiązku stosowania standardów kontroli zarządczej i audytu wewnętrznego. Tymczasem Standardy, według prelegenta, to cenne narzędzie dające uniwersalne, praktyczne wskazówki jak prowadzić kontrolę zarządczą i audyt wewnętrzny. Twórcami ich są uznani eksperci z wielu dziedzin, którzy stosują rozwiązania ugruntowane w praktyce organizacji z całego świata. Zasadność ich stosowania, oparta jest nie na prawie, ale na konsensusie wynikającym z kompetencji i doświadczenia. Ponadto standardy stanowią okazję do zmiany mentalności na bardziej pro obywatelską. Z uwagi na to, że administracja publiczna pracuje dla społeczeństwa powinna analogicznie jak sektor prywatny, poszukiwać skuteczniejszych narzędzi pracy.

Jak podkreślał Pan Dyrektor, korzystając ze standardów uzyskujemy np.:

Z raportu NIK wynika, że kontrolą objęto 20 urzędów (z 5 województw) i Ministerstwo Finansów. Izbie znany jest zarzut, że skontrolowano jednostki głównie w małych gminach. Jednakże przedstawiciel NIK podkreślił, że problemy samorządów były już częściowo zdiagnozowane bowiem:

Prelegent podkreślił, że celem kontroli NIK była ocena kierowników jednostek kontrolowanych w zakresie wypełniania obowiązków kontroli zarządczej oraz audytu wewnętrznego.
Ocenie poddano, czy:

1. kontrola zarządcza ustanowiona została przez kierowników kontrolowanych jednostek zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz z wykorzystaniem zasad wynikających ze standardów kontroli zarządczej;
2. kontrola zarządcza była adekwatna i skuteczna, zapewniając oszczędną, wydajną i efektywną realizację zadań w zakresie procesu przygotowania, udzielania i realizacji zamówień publicznych;
3. organizacja i funkcjonowanie audytu wewnętrznego było zgodne z przepisami prawa oraz standardami audytu wewnętrznego;
4. działalność audytu wewnętrznego była efektywna i wydajna oraz na ile przyczyniała się do poprawy działalności samorządu terytorialnego.

NIK negatywnie oceniła kontrolowany obszar. Jako argumentację w uzasadnieniu oceny NIK podała:

W zakresie kontroli zarządczej:

• wąski zakres stosowania standardów, w rezultacie relatywnie niską jakość rozwiązań w zakresie funkcjonowania kontroli zarządczej,
• brak powiązania procedur kontrolnych z celami i procesem zarządzania ryzykiem,
• procedury kontrolne w małym stopniu nakierowane na zapobieganie, wykrywanie i korygowanie nieprawidłowości.

W zakresie audytu wewnętrznego:

• brak systemowego wspierania kierowników jednostek w dążeniu do realizacji celów,
• wąski zakres i małą liczbę zadań,
• niewystarczający zakres całościowej informacji o stanie kontroli zarządczej.

Najistotniejsze ustalenia dotyczące kontroli zarządczej to:

• brak zarządzania ryzykiem – nieadekwatność procedur kontrolnych,
• fragmentaryczny opis kontroli zarządczej – słaba kontrola nad częścią procesów zarządczych,
• mało komunikatywne zasady etycznego postępowania – ryzyko uznaniowości postępowania,
• brak monitorowania i samooceny kontroli zarządczej – brak wiedzy o skuteczności rozwiązań kontrolnych – ograniczone możliwości co do rzetelności oświadczeń o stanie kontroli zarządczej,
• słabe przygotowanie do realizacji zadań – ograniczona świadomość korzyści i zagrożeń.

Najistotniejsze ustalenia dotyczące audytu wewnętrznego to:

• „formalne" podejście do realizacji zadań ustawowych,
• wyznaczanie dużej liczby obszarów ryzyka – długi cykl audytu w relacji do kadencji bezpośredniego beneficjenta usług,
• mała liczba zadań – ograniczone źródło informacji o stanie kontroli zarządczej,
• brak programu zapewnienia i poprawy jakości – ograniczona możliwość samooceny przydatności audytu wewnętrznego.

Główne przyczyny słabości systemu kontroli zarządczej według Izby to:

• brak ujednoliconej metodyki wdrażania kontroli zarządczej,
• słabe przygotowanie do realizacji zadań ustawowych,
• trudności kadrowe w audycie.

Sformułowane na tej podstawie wnioski obejmują konieczność zwiększania świadomości korzyści płynących z kontroli zarządczej oraz prowadzenia dyskusji, wymiany poglądów i doświadczeń.
Na koniec swojego wystąpienia prelegent poinformował, że planuje się udostępnienie na stronach NIK standardów INTOSAI (po ich przetłumaczeniu na język polski).
W następnej części spotkania zabrał głos Podsekretarz Stanu Pan Mirosław Sekuła. Stwierdził na początku, że praca w Ministerstwie i zarządzanie obszarem związanym z kontrolą zarządczą i audytem wewnętrznym jest dla niego dużą satysfakcją i wyzwaniem. Na zagadnienia te patrzy nie tylko z punktu widzenia Ministra Finansów, ale i byłego Prezesa NIK. Według oceny Pana Ministra, Polska wciąż nie dorosła do wykorzystywania dobrych i sprawdzonych narzędzi, jakim jest system kontroli zarządczej i audyt wewnętrzny. Kierownicy jednostek muszą rozumieć swoje zadania i wypełniać misję nowoczesnego zarządzania, które nie jest możliwe bez dobrego funkcjonowania audytu wewnętrznego. Obecnie nie wszyscy jeszcze mają świadomość, jakie będą korzyści z funkcjonowania adekwatnej efektywnej i skutecznej kontroli zarządczej i sprawnego audytu wewnętrznego.
Pan Mirosław Sekuła podkreślał, także w kontekście wyników kontroli NIK, iż liczy na współpracę z audytorami wewnętrznymi, ponieważ chciałby przyczynić się do ulepszenia modelu kontroli zarządczej i audytu wewnętrznego w Polsce. Minister zwrócił się do uczestników spotkania, w tym Stowarzyszenia Audytorów Wewnętrznych IIA Polska z prośbą o konstruktywne wnioski oraz propozycje zmian. Na koniec spotkania życzył wszystkim audytorom wewnętrznym, aby w swoich jednostkach byli niezbędni i efektywnie wspierali kierowników w wypełnianiu obowiązków wobec społeczeństwa.
W dalszej części spotkania zabrała głos Pani Dyrektor Agnieszka Giebel, która zgodziła się z większością tez przedstawionych przez Pana Dyrektora Mariusza Sujkę i uznała to za dobry znak, gwarantujący dalszą owocną współpracę z NIK. Zwróciła jednak uwagę, że ocena i wnioski pokontrolne NIK wzbudziły określone kontrowersje. Odniosła się szczególnie do daleko idącego wniosku NIK, zawartego w Informacji o wynikach kontroli wskazującego na konieczność rozważenia koncepcji całego systemu w jst, gdyż jak uznała Izba, w aktualnym kształcie nie przynosi ona oczekiwanych korzyści oraz przy obecnym podejściu nie daje takich szans w przyszłości.
Pani Dyrektor Agnieszka Giebel stwierdziła, że patrzy optymistycznie w przyszłość. Obie instytucje, którym przyświeca ten sam cel, czyli usprawnienie Państwa Polskiego i działalności polskiej administracji, powinny ze sobą współpracować, a nie konkurować.Cieszy ją zaangażowanie Izby w kontrolę tego obszaru i liczy, że to zaangażowanie będzie wstępem do nawiązania regularnych kontaktów między MF i NIK, ale także między kontrolerami a audytorami w jednostce.
Po wystąpieniu Pani Dyrektor Agnieszki Giebel zabrał głos Dyrektor Audytu w UM Olsztyn, który stwierdził, że jego zdaniem kontrolerzy pomylili pojęcia - wrzucono do jednej beczki kontrolę zarządczą i audyt wewnętrzny. Rola kontroli zarządczej jest zupełnie inna niż audytu wewnętrznego. Za brak wdrożenia systemu kontroli zarządczej w niektórych jednostkach obarczono winą audytorów wewnętrznych, a to przecież jest ustawowy obowiązek kierownika jednostki. Pan Mariusz Sujka wyjaśnił raz jeszcze, że ocena dotyczyła wywiązania się przez kierowników jst z obowiązku wprowadzenia audytu wewnętrznego. Z tej perspektywy (zarządczej) audyt wewnętrzny stanowi element kontroli zarządczej – do czego nawiązują również standardy kontroli zarządczej Ministra Finansów. W informacji o wynikach kontroli wskazano, że czynności doradcze, w nikłym stopniu wspomagały wdrażanie i funkcjonowanie kontroli zarządczej.
W dalszej części spotkania zabrała głos Pani Joanna Mrowicka, Prezes SAW IIA Polska. Podkreśliła, iż negatywna ocena dotknęła środowisko audytorskie. Zgodziła się z wieloma tezami przedstawionymi przez Pana Dyrektora Mariusza Sujkę, brakowało jej jednak w Raporcie NIK odniesienia do modelu Publicznej Kontroli Finansowej, który zaprezentował Pan Sujka na spotkaniu. Wprowadzenie w 2003 roku audytu wewnętrznego do jsfp wynikało z zastosowania tego modelu w polskiej administracji publicznej. Model zakładał kilka poziomów funkcjonowania audytu: audyt w jednostkach samorządu terytorialnego oraz w administracji rządowej, Głównego Inspektora Audytu Wewnętrznego, jako koordynatora całego procesu i wsparcie metodologiczne MF.
Według Pani Prezes, od 2003 r. wielkim problemem są przeprowadzane zmiany systemu audytu wewnętrznego. System – niegdyś spójny – po licznych zmianach uległ erozji. Przykładem może być tutaj likwidacja stanowiska Głównego Inspektora Audytu Wewnętrznego, który dysponował inicjatywą ustawodawczą. Ponadto: ochrona stosunku pracy audytora wewnętrznego i znaczące różnice w wynagrodzeniach w jsfp nie wpływają korzystnie na rozwój profesji.
Pani Prezes SAW IIA Polska omówiła 7 audytorskich „grzechów głównych" wskazanych przez NIK, przedstawiając do każdego swoje stanowisko:

1. „Wyznaczanie dużej liczby obszarów ryzyka – długi cykl audytu w relacji do kadencji bezpośredniego beneficjenta usług". Pani Prezes wskazała, iż wg ustaleń NIK w większości przypadków (62%) w kraju audyt prowadzony był jednoosobowo. Według poradników IIA cykl audytu powinien wynosić od 3 do 5 lat. I tak dla przykładu 1 audytor zatrudniony na pełny etat robiąc 5 zadań rocznie, potrzebuje 4 lat i 4 miesięcy na zamknięcie cyklu audytu. Przy założeniu, że samorządy zatrudniają na 1/2, 1/4, 1/8 etatu cykl wydłuża się nawet do 27 lat, ponieważ audytor realizuje tylko 1 zadanie rocznie. Gdyby zatem zatrudnienie w jednostkach było pełne (na cały etat), nie występowałoby to zjawisko.
2. „Mała liczba zadań – ograniczone źródło informacji o stanie kontroli zarządczej". Wg Pani Mrowickiej średnia wykonania zadań z Raportu NIK (1,95 na gminę) wynika z przyczyn niezależnych od audytora – m. in. nieskutecznych naborów, zatrudnianie przez kierowników jst na część etatu, niskich wynagrodzeń (zmuszających do pracy w kilku urzędach). Jako dodatkowy argument Pani Mrowicka podała wysokość wynagrodzenia audytora w NIK, które wynosi od 5 do 11 tys. zł.
3. „Brak programu zapewnienia i poprawy jakości – ograniczona możliwość samooceny przydatności audytu wewnętrznego". Jak wskazała Pani Prezes, ocena funkcjonowania komórki audytu wewnętrznego kosztuje od 5 do 20 tys. zł – niewielu kierowników zgadza się na taki wydatek. Brak poparcia kierownictwa jednostki, kwestionowanie standardów jako obowiązującej regulacji prawnej to są istotne przyczyny braku programów zapewnienia i poprawy jakości.
4. „Formalne podejście – wrażenie ucieczki przed ryzykiem naruszenia dyscypliny finansów publicznych". Pani Mrowicka w odpowiedzi użyła argumentu, iż w administracji publicznej ma miejsce słaba jakość zarządzania, niemożność ustalenia osób odpowiedzialnych za stwierdzone nieprawidłowości. Ponadto audytor wewnętrzny nie jest zawodem chronionym, co wpływa w jej opinii na zachwianie jego niezależności.
5. „Słabe przygotowanie do realizacji zadań – ograniczona świadomość korzyści i zagrożeń". Według pani Prezes audytorzy muszą dysponować ogromną wiedzą z różnych dziedzin. Jednostki z uwagi na oszczędności ograniczają fundusze na szkolenia. Audytorzy zmuszeni są kształcić się często za własne środki (w ten sposób opłacany jest w przypadku niektórych osób przyjazd na spotkanie do Warszawy).
6. „Brak zarządzania ryzykiem – nieadekwatność procedur kontrolnych". Pani Mrowicka wskazała, iż ryzyko jest wielkością mierzalną. Systemy wspomagające zarządzanie ryzykiem pozwalają generować różne dane i wykrywać nieprawidłowości. Niewielu audytorów ma możliwość użytkowania narzędzi informatycznych np. ACL, ponieważ to są ogromne koszty i kierownicy jednostek nie inwestują w takie narzędzia. Natomiast ryzyko mierzone metodą profesjonalnego osądu zależy w największej mierze od znajomości rzeczy przez tego, który osądza.
7. „Brak monitorowania i samooceny kontroli zarządczej – brak wiedzy o skuteczności rozwiązań kontrolnych – ograniczone możliwości co do rzetelności oświadczeń o stanie kontroli zarządczej". Pani Mrowicka w odpowiedzi podniosła, iż 2011 r. był pierwszym rokiem funkcjonowania kontroli zarządczej przy braku wsparcia metodologicznego. Pomoc z Ministerstwa Finansów jest według niej ciągle za mała. Wpływa na to także sytuacja kryzysowa, brak funduszy na szkolenia.

Pani Joanna Mrowicka w dalszej części w skrócie przytoczyła przykłady przyjętych rozwiązań modelowych w zakresie funkcjonowania kontroli instytucjonalnej i audytu wewnętrznego w Austrii i Francji.

Dokonując podsumowania swojej prezentacji Pani Prezes SAW IIA Polska przedstawiła wnioski „de lege lata" dotyczące wsparcia metodologicznego audytorów jsfp oraz szkoleń e-learningowych oraz wnioski „de lege ferenda" dotyczące: zmiany przepisów prawa w zakresie minimalnego wymiaru zatrudnienia audytorów na pełen etat, określenia warunków płacowych oraz utworzenia na poziomie centralnym instytucji będącej odpowiednikiem Głównego Audytora Komisji Europejskiej.

Pan Mariusz Sujka na zakończenie podkreślił, że kontrola NIK i jej ocena dotyczyła oceny kierowników jednostek i miała także na celu uświadomienie im, że audyt wewnętrzny powinien być narzędziem ich pracy. Cieszy go fakt, że jak wynika z prowadzonego przez niego oglądu materiałów publikowanych na stronie internetowej MF, wnioski z kontroli NIK są przez MF realizowane i ma wrażenie, że praca kontrolerów NIK przyczyniła się do zmian na lepsze.

Spotkanie zakończyła Pani Dyrektor Agnieszka Giebel dziękując prelegentom za profesjonalne prezentacje i uczestnikom za udział w spotkaniu. Zaprosiła wszystkich audytorów wewnętrznych do współpracy z Ministerstwem Finansów poprzez zgłaszanie swoich kandydatur do grup roboczych, których zadaniem będzie wspólne wypracowanie metod zwiększania efektywności i skuteczności audytu wewnętrznego, uwzględniające potrzeby odbiorców wyników audytu wewnętrznego i propozycje przygotowane przez środowisko audytorskie.