Notatka z XXIX spotkania audytorów wewnętrznych jednostek sektora finansów publicznych w dniu 27 września 2012 r.

W ramach kontynuacji wspólnej inicjatywy Departamentu Audytu Sektora Finansów Publicznych oraz Stowarzyszenia Audytorów Wewnętrznych IIA Polska w dniu 27 września  2012 r. w Ministerstwie Finansów odbyło się kolejne spotkanie z audytorami wewnętrznymi jednostek sektora finansów publicznych. Spotkanie poprowadziła Pani Katarzyna Krawczuk, Zastępca Dyrektora Departamentu Audytu Sektora Finansów Publicznych (dalej Departament DA). Stowarzyszenie Audytorów Wewnętrznych IIA Polska reprezentowała Pani Joanna Mrowicka, Prezes SAW IIA Polska.

Na wstępie Pani Dyrektor Katarzyna Krawczuk skierowała do uczestników prośbę o wypełnienie ankiet nt. raportu „Benchmarking audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych". Dyrektor podkreśliła, że informacje wynikające z ankiet będą miały istotny wpływ na prace nad zmianą wzoru Informacji o realizacji zadań z zakresu audytu wewnętrznego w roku poprzednim składanej przez kierowników jednostek na podstawie art. 295 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm., dalej jako ustawa o finansach publicznych), na podstawie której powstaje raport benchmarkingowy. Dyrektor wskazała, że jest to właściwy moment do kształtowania wskaźników zawartych w raporcie, które powinny być weryfikowane i doskonalone także głosami aktywnych audytorów wewnętrznych.

Natomiast Pani Prezes Joanna Mrowicka zaprosiła do udziału w najbliższych konferencjach organizowanych i współorganizowanych przez IIA Polska, planowanych w październiku i listopadzie br.

W pierwszej części spotkania Pani Elżbieta Paliga, Kierownik Biura Audytu Wewnętrznegow Urzędzie Miejskim w Dąbrowie Górniczej oraz Pani Katarzyna Lenczyk – Woroniecka, Dyrektor Wydziału Audytu Wewnętrznego w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Dolnośląskiego we Wrocławiu podzieliły się swoimi doświadczeniami dotyczącymi oceny zewnętrznej audytu wewnętrznego, przedstawiając prezentację pt. „Przygotowanie do przeglądu partnerskiego na przykładzie jednostek administracji samorządowej". W drugiej części spotkania Pan Marcin Dublaszewski, audytor wewnętrzny, koordynator Zespołu Audytu Wewnętrznegow Komendzie Wojewódzkiej Policji w Olsztynie przedstawił prezentację pt. „Ocena zewnętrzna audytu wewnętrznego – doświadczenia praktyczne".

Pani Elżbieta Paliga rozpoczęła swoje wystąpienie od omówienia zmian w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w zakresie kontroli zarządczej,świadczących o zmianie kierunku zarządzania administracją publiczną – odejściu od tradycyjnego modelu biurokratycznego na rzecz nowego podejścia do zarządzania administracją publiczną określanego jako Nowe Zarządzanie Publiczne (ang. New Public Management – NPM).

Zgodnie z Międzynarodowymi Standardami Praktyki Zawodowej Audytu Wewnętrznego IIA (dalej jako Standardy IIA) wskazane jest, by raz na 5 lat została przeprowadzona ocena zewnętrzna audytu wewnętrznego. Mając na uwadze, że cel ten powinien być osiągnięty (jak każde działanie w administracji) przy zastosowaniu oszczędnych środków,Urząd Miejski w Dąbrowie Górniczej podjął inicjatywę przeprowadzenia oceny zewnętrznej poprzez przeprowadzenie przeglądu partnerskiego.

Prelegentka na podstawie doświadczeń Urzędu Miejskiego w Dąbrowie Górniczej przedstawiła poszczególne etapy przygotowania do oceny zewnętrznej audytu wewnętrznego (szczegóły w załączonej prezentacji). Kluczowym działaniem Urzędu było wysłanie propozycji do Prezydentów Miast na prawach powiatu przeprowadzenia bezkosztowej oceny zewnętrznej jakości audytu wewnętrznego wraz z uzasadnieniem oceny, wzorem deklaracji, wzorem porozumienia oraz ankietą nt. audytu wewnętrznego. Po zebraniu danych z ankiet propozycję dotyczącą przeprowadzenia wzajemnej oceny zewnętrznej audytu wewnętrznego (przeglądu partnerskiego) wysłano do 18 Urzędów Miast na prawach powiatu położonych na terenie województwa śląskiego. Pozytywną odpowiedź otrzymano od 15 jednostek, dodatkowo otrzymano 2 ankiety wypełnione przez jednostki organizacyjne Miasta, które również były zainteresowane ww. formą wzajemnej oceny, a które zatrudniają audytora wewnętrznego. Wykaz jednostek, które wyraziły chęć współpracy – w prezentacji. Zwieńczeniem działań Urzędu Miejskiego w Dąbrowie Górniczej było sporządzenie jednego porozumienia z osiemnastoma stronami. Takie porozumienie gwarantowało obiektywizm jednostkom uczestniczącym w ocenie jakości audytu wewnętrznego. Porozumienie jest na etapie podpisywania przez Kierowników Jednostek.

Pani Elżbieta Paliga przedstawiła również harmonogram dalszych działań, jakie zaplanowano do końca 2012 r. w zakresie przeglądu partnerskiego. Prelegentka zakończyła wystąpienie podkreśleniem wagi, jaką ma dla rozwoju audytu wewnętrznego dzielenie się wiedzą.

W drugiej części wystąpienia Pani Katarzyna Lenczyk – Woroniecka wskazała na inną perspektywę przeglądu partnerskiego, dokonywanego na poziomie urzędów marszałkowskich. Omówiła problemy związane z realizacją przeglądu (odległości w rozmieszczeniu siedzib urzędów, co powoduje trudności w szybkim przekazywaniu informacji i organizowaniu spotkań; problemy z przyjęciem porozumienia do podpisu z uwagi na różne wewnętrzne wymogi prawne, określające obieg umów i porozumień).

Następnie Prelegentka omówiła genezę przeglądu partnerskiego w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Dolnośląskiego. W pierwszej kolejności dokonano badania rynku, w wyniku którego uzyskano informację, że ceny za przeprowadzenie oceny zewnętrznej kształtują się od 8 do 80 tys. zł. Zaczęto zatem rozważać ideę przeprowadzenia oceny samodzielnie, mając na uwadze następujące kwestie: dostęp do dokumentacji (nikt z zewnątrz spoza urzędów nie miałby wglądu do dokumentacji), oszczędność - ponoszenie wyłącznie kosztu delegacji pracowników do wykonania takiej oceny, łatwość dotarcia do większej liczby jednostek.

W trakcie przygotowywania przeglądu partnerskiego okazało się, że inne jednostki samorządu terytorialnego mają podobne problemy, związane z oceną zewnętrzną audytu wewnętrznego. Mając obowiązek jej wykonania nie posiadają środków budżetowych na ten cel. Dokonano więc analizy prawnej i finansowej zagadnienia oraz przedłożono propozycje przystąpienia do ocen partnerskich do poszczególnych urzędów marszałkowskich. Założono, że podstawą przeprowadzenia przeglądu byłoby wielostronne porozumienie jednostek, które chciałyby uczestniczyć w przeglądzie. W rezultacie 10 jednostek potwierdziło chęć uczestnictwa w ocenie, z tym, że jedna na zasadzie jednostronnej tj. jako strona tylko delegująca audytora do badania, ze względu na wcześniejszy zakup usług na zewnątrz.

Pani Katarzyna Lenczyk – Woroniecka zwróciła również uwagę na sposób przekonywania przełożonych, aby wyrazili zgodę na zastosowanie przeglądu partnerskiego jako formy oceny zewnętrznej. Wskazała tu przede wszystkim na:

• bezkosztowe wykonanie zadania,
• dostarczenie zapewnienia dzięki ocenie,
• zdobycie informacji, czy audyt działa dobrze w jednostce,
• dzielenie się dobrymi praktykami pomiędzy ocenianymi jednostkami.

Podsumowując swoje wystąpienie Prelegentka zwróciła uwagę na problemy, jakie mogą się pojawić podczas przygotowania i przeprowadzania przeglądu partnerskiego. Zaliczyła do nich:

• sposób wskazania uczestników zespołu do przeglądu,
• uzgodnienie i przyjęcie jednolitej metodologii,
• określenie stron przeglądu partnerskiego,
• określenie sposobu archiwizacji danych (dokumentów),
• uzgodnienie zbiorczego opracowania wyników,
• podjęcie próby opracowania wskaźników do benchmarkingu,
• wykazanie efektywności audytu wewnętrznego dla kierownictwa urzędów marszałkowskich.

W drugiej części spotkania Pan Marcin Dublaszewski omówił doświadczenia z perspektywy komórki ocenianej, oceniającego oraz plusy i minusy poszczególnych form oceny.

Na początku nakreślił oczekiwania komórki audytu wewnętrznego oraz kierownika jednostki w odniesieniu do zewnętrznej oceny audytu. Oczekiwania ocenianej komórki audytu to przede wszystkim potwierdzenie właściwego sposobu realizacji audytu, porównanie się z najlepszymi praktykami audytu, potwierdzenie ogólnej zgodności ze Standardami IIA. Odnośnie tej ostatniej kwestii - problemem może być określenie, które odstępstwa od zgodności ze standardami są dopuszczalne. Natomiast kierownik jednostki oczekuje uzyskania potwierdzenia spełnienia obowiązku dotyczącego prowadzenia audytu wewnętrznego oraz otrzymania oceny funkcjonowania komórki audytu (kompetencje, wydajność, itp.). W tym kontekście istotne znaczenie ma uwiarygodnienie zespołu / osoby oceniającej w oczach kierownika. Wartością dodaną oceny zewnętrznej jest zwiększenie świadomości kierownika w zakresie kompetencji działań audytora oraz umocnienie jego pozycji w jednostce.

Obowiązek poddawania się ocenom zewnętrznym zawarty w Standardach IIA nie wynika wprost z przepisów z ustawy o finansach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 1 lutego 2010 r. w sprawie przeprowadzania i dokumentowania audytu wewnętrznego (Dz.U. Nr 21, poz. 108), a instytucje kontrolne (NIK, RIO) nie prezentują jednolitego stanowiska w zakresie wypełniania tego obowiązku. Często zatem ocena zewnętrzna jest uznawana za dobrą praktykę. Część audytorów wewnętrznych kwestionuje obowiązek i/lub zasadność przeprowadzania ocen zewnętrznych. Nalezy jednak pamiętać, że kwestionowanie jednego Standardu otwiera furtkę do podważania innych (jak niezależność, podnoszenie kwalifikacji, itp.). Dążąc do spełnienia wymogów Standardów IIA - w aktach komórki audytu wewnętrznego powinna znaleźć się przynajmniej udokumentowana prośba do kierownika jednostki o dokonanie oceny zewnętrznej.

Z doświadczeń Prelegenta z przeglądów zewnętrznych wynika, że:

• dużo komórek audytu wewnętrznego bazuje na „Podręczniku MF",
• większość posiada standardową Kartę Audytu,
• mało komórek identyfikuje i wdraża najlepsze praktyki.

Skutkiem jest m.in. niedostosowany sposób analizy ryzyka, brak powiązania z zarządzaniem ryzykiem, brak rozwoju funkcji audytu, brak planów strategicznych (brak powiązania ze strategią jednostki).

Prelegent nakreślił sylwetkę członka zespołu prowadzącego ocenę zewnętrzną, który powinien mieć odpowiedni staż w audycie wewnętrznym (na tyle długi, by rozumieć rolę audytu wewnętrznego), autorytet oraz wykazać się znajomością najlepszych praktyk.

W dalszej części wystąpienia Prelegent nakreślił zalety i wady sposobów uzyskania zewnętrznego potwierdzenia jakości audytu wewnętrznego, tj.:

• pełnej oceny zewnętrznej,
• samooceny z niezależnym potwierdzeniem,
• przeglądu partnerskiego.

Do zalet oceny zewnętrznej zalicza się: kompleksowość przeglądu, wymianę dobrych pomysłów oraz profesjonalny zespół oceniający. Do wad oceny zewnętrznej można zaliczyć: kosztową stronę przedsięwzięcia, pracochłonność – czas potrzebny na obsługę oceniających oraz nieznajomość przez oceniających specyfiki jednostki.

W przypadku samooceny z niezależnym potwierdzeniem jako zaletę można przyjąć: krótki czas wykonania oceny oraz mniejszy koszt niż w przypadku pełnej oceny. Do wad zaliczyć można: brak całościowego zapewnienia oraz zazwyczaj przeprowadzanie przez jedną osobę (mniejsza wszechstronność oceniających).

Wśród zalet przeglądu partnerskiego można wyróżnić: bezkosztowość, podobieństwa obszaru, w którym działa oceniana komórka oraz znajomość przepisów wewnętrznych. Natomiast wadami są:problem z pełną niezależnością, formułowanie oceny przez pryzmat problemów danego typu jednostekoraz założenie o dużej kompetencji wszystkich uczestników przeglądu, co nie zawsze musi być prawdą.

Zdaniem Prelegenta bez względu na sposób oceny należy sporządzić następującą dokumentację:

• notatkę z rozmowy z kierownikiem jednostki,
• sprawozdanie z czynności,
• udokumentowane uwagi audytora komórki ocenianej, jeśli nie zgadza się z oceną,
• kwestionariusz zgodności,
• zaświadczenie zgodności ze standardami.

W podsumowaniu swojej prezentacji Pan Marcin Dublaszewski zwrócił uwagę zebranym, że ocenie podlega zawsze funkcja audytu wewnętrznego, a nie osoba prowadząca audyt. Nie należy więc oceniać osoby audytora, tylko porównywać pracę komórki audytu z odpowiednimi kryteriami. W ocenie należy również uwzględnić poziom zarządzania jednostką (jeśli poziom dojrzałości organizacji jest niewielki, podobnie będzie z komórką audytu wewnętrznego).

Pani Monika Kos, Naczelnik Wydziału ds. Współpracy z Krajowymi i Zagranicznymi Instytucjami poprosiła audytorów o przekazywanie dobrych praktyk, dotyczących realizowania ocen zewnętrznych. Doświadczenia jednostek mogłyby być dzięki temu szerzej upowszechniane.

Na zakończenie Pani Katarzyna Krawczuk, Zastępca Dyrektora Departamentu DA podsumowała krótko prezentacje i poprosiła ponownie o złożenie ankiet nt. raportu „Benchmarking audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych".

Tytuł/y załącznika/ów:

„Przygotowanie do przeglądu partnerskiego na przykładzie jednostek administracji samorządowej"  (plik pdf, 5,04 MB)

„Ocena zewnętrzna audytu wewnętrznego – doświadczenia praktyczne" (plik pdf, 127 KB)