Ministerstwo Finansów uszczelnia zarówno VAT, jak i podatki dochodowe. Kolejne projekty, których celem jest uszczelnienie, przyjął rząd. Mają wejść w życie w 2018 r. Największym problemem w Polsce w dalszym ciągu jest VAT. W tym zakresie wprowadziliśmy już JPK, analizujemy dane, a planowane są split payment i system STIR, pozwalający analizować dane z rachunków bankowych.Jak polskie działania w zakresie VAT mają się do działań Komisji Europejskiej w tym zakresie?
Bartłomiej Kołodziej: Rozwiązania opracowywane obecnie w Ministerstwie Finansów budzą zainteresowanie w innych krajach Europy. Problem wyłudzeń VAT to problem nie tylko w Polsce. Obecnie luka VAT w UE jest szacowana na 150 mld euro rocznie, z czego 50 mld euro wycieka z systemu podatkowego krajów członkowskich z powodu zerowej stawki VAT na transakcjach wewnątrzwspólnotowych. To są dwa kluczowe czynniki, które pobudzają wyobraźnię wszystkich – przedsiębiorców, polityków i całego społeczeństwa. Przy tej skali wyłudzeń nie sposób jest stworzyć warunki do długofalowej uczciwej konkurencji. Dlatego konieczne jest uszczelnienie VAT zarówno w Polsce, jak i na poziomie UE. Zmiany są konieczne, bo obecny system VAT w UE, funkcjonujący od 25 lat, miał być systemem przejściowym.
Raporty Komisji Europejskiej z poprzednich lat wskazywały, że luka w VAT jest nawet większa – sięgała 250 mld euro. Mimo to do dziś – jak sam pan mówi – działa system przejściowy, który sprzyja wyłudzeniom, a Komisja proponuje rozwiązania, które mają zacząć obowiązywać za 5 lat. Czy nie da się działać szybciej?
BK: Państwa członkowskie mogą szybciej reagować na nieprawidłowości w zakresie podatków i Polska obecnie jest tego dobrym przykładem. Pewne rozwiązania już wprowadziliśmy – jak JPK_VAT, ustawa uszczelniająca VAT, pakiet paliwowy, analiza danych czy – jako środek doraźny – odwrotne obciążenie w niektórych branżach. Od przyszłego roku wprowadzimy kolejne zmiany o charakterze systemowym, jak choćby system podzielonej płatności (od 1 kwietnia 2018 r.). Komisja zakłada wejście w życie określonych rozwiązań uszczelniających za kilka lat. Wynika to z tego, że na poziomie UE na pewne rozwiązania muszą zgodzić się wszystkie państwa członkowskie, a dojście do konsensusu jest długotrwałe. W poszczególnych państwach zmiany można wprowadzić dużo szybciej. Przykładowo split payment ma zostać w Polsce wdrożony w krótkiej perspektywie. Jeśli chodzi o zwalczanie oszustw podatkowych, to szybkość reakcji państwa na wyłudzenia jest bardzo istotna. Rozwiązania przygotowywane przez Polskę i KE różnią się więc perspektywą, szybkością działania i wdrożenia, ale co do celów i pryncypiów są ze sobą zbieżne.
Jak Polska wypada na tle innych państw UE, jeśli chodzi o uszczelnianie VAT?
BK: Nasi sąsiedzi wcześniej zaczęli wprowadzać środki zapobiegawcze. Było to zresztą źródłem kłopotów w naszym kraju, gdyż karuzele VAT-owskie przenosiły się do Polski. Wyciągamy wnioski z tych doświadczeń, badamy skuteczność rozwiązań. Czesi wprowadzili już split payment, teraz domagają się wprowadzenia powszechnego systemu odwrotnego obciążenia. Uważamy, że akurat to ostatnie rozwiązanie nie jest dobre jako rozwiązanie systemowe. Widać natomiast, że administracja czeska była zdeterminowana, aby szybko i skuteczne uszczelniać VAT. W Polsce taka determinacja jest dopiero od pewnego czasu, ale już dostrzegają to organizacje zewnętrzne, które wskazują na znaczny spadek luki VAT w naszym kraju.
W jakim miejscu jest Polska, jeśli chodzi o uszczelnianie podatków dochodowych?
Maciej Żukowski: Mamy przed sobą ogromną pracę do wykonania. Poza próbą wprowadzenia przepisów o CFC przez ostatnie lata tak naprawdę nie uszczelniano sytemu podatków dochodowych. Uzyskanie żółtej koszulki lidera w obszarze uszczelniania podatków dochodowych to ambitne zadanie.
Jeśli mielibyśmy porównać split payment w Czechach i w Polsce, to jak nasze rozwiązanie wypada na tle sąsiadów?
BK: Polski split payment będzie rozwiązaniem bardzo nowoczesnym. Takiego rozwiązania nie ma nigdzie indziej. Staraliśmy się skorzystać z rozwiązań funkcjonujących w innych krajach, ale przede wszystkim dostosować split payment do polskiej specyfiki. Nasze rozwiązanie początkowo będzie dobrowolne, będzie o nim decydował nabywca. Rozważamy wystąpienie o derogację do Komisji Europejskiej, aby sektory i branże, w których obecnie funkcjonują odwrotne obciążenie, kaucja gwarancyjna i solidarna odpowiedzialność, zostały objęte obowiązkowym split paymentem. Takie są nasze plany, będzie to drugi krok. Chcemy bowiem podzieloną płatność wprowadzać stopniowo, ewolucyjnie.
Mamy już JPK, pakiety: paliwowy, energetyczny, przewozowy i inne. MF planuje też wprowadzić system STIR. Czy dzięki tym zmianom dogonimy inne państwa UE? Czy system VAT wtedy będzie szczelny?
BK: Chcemy, aby polskie rozwiązania były najlepsze w UE i skuteczne. Celem jest wyeliminowanie oszustw związanych z VAT i zminimalizowanie luki VAT. Proponujemy rozwiązania, które postawią oszustów pod ścianą i na dobre wyeliminują proceder wyłudzeń z Polski.
Z odmienną sytuacją mamy do czynienia w podatkach dochodowych. Są tu inne zjawiska i inne narzędzia, które mogą uszczelnić system podatkowy. Od 1 stycznia 2018 r. mają zacząć obowiązywać nowe regulacje w PIT i CIT, które uszczelnią te podatki. Jednym z celów jest ukrócenie optymalizacji podatkowych. Dlaczego potrzebne są te zmiany, skoro mamy od połowy 2016 r. klauzulę przeciw unikaniu opodatkowania?
MŻ: Klauzula generalna nie zakazuje określonych działań, a jest jedynie sposobem weryfikacji, czy określone działanie nie stanowi nadużycia prawa podatkowego. Zmiany w ustawach są po to, aby było jasne, że niektóre z tych rozwiązań są niezgodne z prawem. Mają też zmusić podatników do zmiany postępowania w niektórych kwestiach. Dla mnie kluczową zmianą w projekcie dużej nowelizacji ustaw o PIT i CIT, który przyjął rząd i który jest już po pierwszym czytaniu w Sejmie, jest wydzielenie nowego źródła przychodów w CIT – zysków kapitałowych. W ostatnich 20 latach w podatkach dochodowych brak rozdziału na dochody z działalności operacyjnej i zysków kapitałowych stanowił podstawę większości agresywnych optymalizacji. Nie można byłoby ich zrobić, gdyby były dwa źródła przychodów w CIT. Nie można by np. przeprowadzić optymalizacji z wykorzystaniem obligacji singapurskich.
Na czym polega ten mechanizm optymalizacji?
MŻ: Podatnik nabywał obligacje emitowane przez podmiot z siedzibą w Singapurze, po czym od razu z tych obligacji otrzymywał należne odsetki, które były zwolnione z opodatkowania zgodnie z polsko-singapurską umową o unikaniu podwójnego opodatkowania. Następnie obligacje były sprzedawane ze stratą podatkową, która w Polsce była odliczana od zysku operacyjnego.
Czyli ministerstwu chodzi o wyeliminowanie sztucznie generowanych strat?
MŻ: Właśnie tak. Chodzi o wyeliminowanie sztucznego generowania strat kapitałowych. Wydaje mi się, że rynek stosunkowo spokojnie przyjął tę rewolucyjną jak na Polskę zmianę. W innych krajach takie rozwiązania funkcjonują od dawna.
Projekt zakłada jednak, że nie będzie można odliczać od dochodu z działalności operacyjnej każdej straty kapitałowej, a nie tylko sztucznie wygenerowanej.
MŻ: Tak, nie da się bowiem zdefiniować, co jest sztucznie generowaną stratą podatkową, a co realną, stąd takie, a nie inne zapisy w projekcie nowelizacji. Chcemy podzielić źródła i mieć w danym źródle przychody i koszty, a także możliwość rozliczania strat. Z perspektywy ministerstwa spowoduje to ucywilizowanie rozliczania strat w CIT.
Czy to właśnie z tym rozwiązaniem MF wiąże największą korzyść dla budżetu państwa?
MŻ: Zmiana spowoduje skuteczne zamknięcie większości funkcjonujących obecnie agresywnych optymalizacji. Mamy wyliczenia, które pokazują, że przełoży się to również na większe wpływy budżetowe.
Projekt dużej nowelizacji ustaw o PIT i CIT zakłada również implementację dyrektywy ATAD. Przewiduje ona wiele opcji do wyboru przez państwa członkowskie UE. Polska wybiera z tych opcji te bardziej restrykcyjne (np. w przypadku cienkiej kapitalizacji jest limit 3 mln euro, a my po zmianach proponujemy 3 mln zł). Dlaczego?
MŻ: Wydaje nam się, że zaproponowany limit cienkiej kapitalizacji będzie i tak dość wysoki, szczególnie że 30 proc. EBITDA (zysk operacyjny przedsiębiorstwa przed potrąceniem odsetek od zaciągniętych zobowiązań oprocentowanych (kredytów, obligacji), podatków, amortyzacji, wartości niematerialnych i prawnych oraz amortyzacji (deprecjacji) rzeczowych aktywów trwałych ? red.) uwzględnia amortyzację. Nie staramy się więc ograniczać finansowania spółek, które dokonują inwestycji. Z naszych kalkulacji wynika, że 30 proc. EBITDA to bardzo duży limit dla spółek. Dla większości spółek inwestujących w prawdziwy biznes w Polsce zmiana ta nie powinna mieć negatywnego wpływu. Zwróćmy też uwagę, że początkowo zaproponowaliśmy limit znacznie niższy – 120 tys. zł. Po uwagach ze strony rynku zwiększyliśmy go do 3 mln zł. Z perspektywy obecnych stóp procentowych jest to dość bezpieczny limit dla małych i średnich przedsiębiorstw. Z kolei duże przedsiębiorstwa mają ogromną EBITDA, a więc nie wydaje się, aby również te spółki były narażone na te przepisy.
Wrócę do mojego pytania – dlaczego jesteśmy tak restrykcyjni? Podam kolejny przykład – dyrektywę ATAD trzeba wdrożyć najpóźniej od 1 stycznia 2019 r., a MF chce wprowadzić zmiany z nią związane już od 1 stycznia 2018 r.
MŻ: Większość uszczelnień w zakresie podatków dochodowych nie opiera się na ATAD, tylko jest reakcją na specyficzne polskie problemy. Skoro w VAT jest oczekiwanie społeczne i rynkowe, aby szybko uszczelnić system podatkowy i wyeliminować wyłudzenia podatkowe, to podobny cel chcemy osiągnąć w podatkach dochodowych. Szybsze wdrożenie dyrektywy ATAD świadczy więc o tym, że chcemy szybciej zapobiegać erozji bazy podatkowej, przez którą tracimy wpływy z podatków dochodowych. To chyba dobrze o nas świadczy.
A jak to wygląda w innych krajach?Też decydują się na szybsze wdrożenie dyrektywy?
MŻ: Nie ma jednego trendu. Każdy kraj podejmuje indywidualne decyzje. Część państw UE z początkiem 2018 r. wprowadza wybrane rozwiązania z dyrektywy, a kolejne rozwiązania planują wprowadzić rok później.
Celem dyrektywy było wyeliminowanie zjawiska transferu zysków za granicę. Czy uda się to osiągnąć w Polsce?
MŻ: Liczymy na to, że nasze propozycje zapobiegną erozji bazy podatkowej. Cała historia podatków dochodowych to nieustanne dbanie o szczelność systemu. Z jednej strony są podatnicy, którzy mają skłonność do zapłaty jak najmniejszej daniny, a z drugiej fiskus, który musi dbać o stabilność wpływów budżetowych. Musimy wprowadzać takie rozwiązania, by podatnicy wybierali patriotyzm podatkowy zamiast wątpliwych prawnie optymalizacji. Społeczna odpowiedzialność biznesu wymaga, by płacone podatki służyły rozwojowi społecznemu w tym miejscu, gdzie jest wypracowany zysk.
Jak to uszczelnienie podatków ma się do pomysłu utworzenia z terytorium Polski jednej strefy ekonomicznej? Duża nowelizacja CIT zakłada bowiem zaostrzenie przepisów, a pomysł wicepremiera Mateusza Morawieckiego oznaczałby możliwość rozszerzenia zwolnień w CIT na każdą gminę w Polsce.
MŻ: Projekt ustawy o jednej strefie ekonomicznej został opracowany w Ministerstwie Rozwoju. My natomiast zaproponowaliśmy rozwiązania, które zabezpieczą ten instrument przed nadużyciami. Ponieważ prace nad tym projektem jeszcze trwają, dlatego trudno mówić o szczegółach. Generalnie chcemy znieść geograficzne przeszkody dotyczące zwolnienia podatkowego, które pozwala nie płacić podatku aż do kwoty zainwestowanego przez firmę kapitału. Trzeba bowiem pamiętać, że państwo musi nie tylko pobierać podatki, lecz także przyciągać inwestorów. Podatek dochodowy ma funkcję fiskalną, ale może być też instrumentem zachęcającym do inwestowania. Zachowujemy jednak wszystkie warunki, jakie do tej pory trzeba spełnić, aby skorzystać ze zwolnienia. Chodzi o konieczność stworzenia określonej liczby miejsc pracy o odpowiednim poziomie wynagrodzenia. Konieczny jest też odpowiedni poziom zaangażowania kapitałowego. Państwo w specjalnych strefach nie zarabia więc na CIT, ale na VAT i PIT. Jest to więc instrument pobudzający inwestycje.
Jak rozumiem, uszczelnienie CIT nie kłóci się z tworzeniem z Polski jednej strefy ekonomicznej?
MŻ: Nie. Jeśli ktoś postrzega tę zmianę jako utratę wpływów podatkowych, to musi pamiętać, że jest to utrata wpływów, których i tak nie mamy. Po pewnym czasie przedsiębiorstwa zaczną jednak płacić CIT. Myślę więc, że to jest dobry i słuszny kierunek działania.
A jak te nasze działania uszczelniające podatki dochodowe mają się do działań Komisji Europejskiej czy OECD?
MŻ: Wypracowany przez OECD projekt BEPS jest zbieżny z działaniami UE zaproponowanymi w dyrektywie ATAD. Obie instytucje odchodzą od cienkiej kapitalizacji i finansowania długiem. Są też rozwiązania szyte na miarę danej legislacji. Anglicy np. wdrożyli rozwiązanie nazywane przekierowanymi zyskami podatkowymi (ang. diverted profit tax, DPT), które ma zatrzymać podatki w Anglii. My wprowadzamy limit na transfer usług czy minimalny podatek dochodowy od nieruchomości komercyjnych.
Do optymalizacji podatkowych wykorzystywane są również umowy o unikaniu podwójnego opodatkowania. Uszczelnienie w tym zakresie przewiduje konwencja MLI, której ratyfikację przyjął już Sejm. Aby jednak weszła ona w życie, musi ją ratyfikować co najmniej pięć państw. Czy istnieje ryzyko, że konwencja nie wejdzie w życie?
MŻ: Takie ryzyko zawsze występuje, ale w tym przypadku wydaje się, że jest ono jedynie teoretyczne. Kilkadziesiąt krajów, które przystąpiły do konwencji, nie po to negocjowało jej zapisy, aby je ostatecznie odrzucić. Spodziewam się więc, że dojdzie do uszczelnienia umów o unikaniu podwójnego opodatkowania.
Konwencja przewiduje wiele poważnych zmian w umowach. Jakich efektów spodziewają się państwo po jej wprowadzeniu?
MŻ: Najogólniej rzecz ujmując, chodzi o uszczelnienie systemu podatkowego w taki sposób, aby właściwe podatki były pobierane w trakcie dystrybucji, aby odpowiednio identyfikować właściwego właściciela (beneficial owner) itd. Ma to być więc jeden z elementów skuteczniejszego sposobu poboru podatków przy dystrybucji zysków z danego kraju.
A czy MF planuje jakieś inne zmiany w umowach oprócz tych wynikających z konwencji MLI?
MŻ: Ministerstwo planuje renegocjacje niektórych umów. Chodzi o te, które naszym zdaniem są obecnie nadużywane i wykorzystywane do agresywnych optymalizacji.
Czy te wszystkie działania, czyli wdrożenie dyrektywy ATAD, konwencji MLI oraz zaproponowanych przez MF zmian w PIT i CIT, spowodują, że będziemy w czołówce w Europie, jeśli chodzi o uszczelnianie podatków?
MŻ: Staramy się. Ale będziemy mogli to powiedzieć dopiero wtedy, gdy poznamy efekty budżetowe w marcu, kwietniu 2019 r. Nasze działania odformalizowane (ostrzeżenia podatkowe) i działalność legislacyjna na pewno pomogą nam zebrać więcej z CIT i PIT. Biorąc pod uwagę komentarze z rynku, wydaje mi się, że w niektóre miejsca optymalizacji uderzyliśmy dość precyzyjnie.
Czy inne państwa z regionu podejmują podobne działania?
MŻ: Myślę, że skupiając się jedynie na ę ą ę państwach Europy Środkowo-Wschodniej, można powiedzieć, iż jesteśmy w czołówce. To jednak nie jest powód do radości, bo jednocześnie mamy opóźnienia w stosunku do rozwiązań wdrożonych i planowanych w Europie Zachodniej.
Czy uszczelniając system podatkowy, ministerstwo nie obawia się odpływu inwestorów?
MŻ: Nie. Nieszczelność systemu podatkowego idzie w parze z naruszeniem uczciwej konkurencji, gdyż korzystanie z agresywnych optymalizacji jest łatwiejsze dla podmiotów dużych i mocnych. Jeśli rynek jest wystarczająco rozwinięty, to zmiany podatkowe nie są decydującym czynnikiem dla inwestorów. Najbardziej uregulowanym podatkowo rynkiem jest rynek amerykański, a mimo to nie widać odpływu inwestorów z USA. Oczywiście nie możemy porównywać się z Ameryką, ale Polska od wielu lat również się mocno rozwija. Nie sądzę, aby inwestorzy, którzy chcą wejść na blisko 40-milionowy rynek, wycofali się ze względu na przepisy podatkowe nakazujące zapłatę 19-proc. podatku dochodowego w Polsce.
Rozmawiał: Łukasz Zalewski